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以制度創新引領城市更新

http://www.eggzhb.live 2019-08-19 來源:廣州日報 作者:王世福 發表評論(0)

  伴隨著城市化進程,中國的城市發展除了顯而易見的新城新區建設成就之外,還包含已建成區的改造更新,以及歷史文化城區傳統風貌的保護與傳承,是整體、綜合的城市發展新陳代謝過程。

  存量更新成為城市建設主要形式

  國內的城市更新實踐以及理論研究主要源于改革開放后城市建設與規劃中涉及的“舊城改造”工作。當前,建筑質量較差、市政基礎設施和公共服務設施較匱乏的老城區,既有城市建設遺留下的各種歷史問題,也有快速城市化中建造標準低的現實問題,同時還必須考慮歷史風貌保護與市場開發利益矛盾的難題。在此背景下,學術界提出“新陳代謝”“有機更新”等理論,形成了城市更新以小規模、漸進式為主導,多種方式并存的基調。

  隨著城市化速度的逐步放緩,存量建成地區的更新發展成為城市建設的主要形式。一方面,城市更新的形式不再僅是簡單的“拆除重建”,也包含了歷史街區活化、環境綜合整治、建筑功能改變等多樣性的更新活動。城市更新不僅是經濟性的開發行為,更成為一種更具社會性的空間現象。另一方面,城市更新的主體不再僅是政府與開發商的協作,業主、公眾與社會組織等力量越來越多地參與其中,多元主體共同推進城市更新過程。城市居民日益增長的文化、社會、生態等方面的需求也促使城市更新更加注重城市的內在價值,由經濟利益單一導向逐漸轉向經濟、社會、文化等多元價值并重的導向。

  歷史文化保護優先應是城市更新基本原則

  城市更新工作針對的是出現各類問題的城市已建成地區。從問題剖析角度看,大量城市建成區出現老化現象,是有經濟與社會兩方面原因的。

  經濟方面,城市中很多成熟區位的建成地區,尤其是舊城中心區,其區位價值由于環境老化、公共設施不足等原因難以實現市場效率,低租金進一步引發低效業態的惡性循環,導致建成環境進一步老化。某些地區即使商業人氣與租房市場旺,但業主收取租金后往往不會投入到物業品質維護和提升上,這也導致建成環境缺乏資金投入而進一步老化。所以,這些舊城區要么被高強度地物質性置換,要么因低品質而持續惡化。

  社會方面,隨著商品房的大量建設以及房改之后單位社區的逐漸解體,當前城市建成區的社會、經濟狀態日益與住房產權的固化相關,社區原來溫馨和睦的鄰里關系逐漸淡化。新的社會關系以及空間格局也逐漸確定。但是,大多數城市更新工作仍然表現為再開發形式的推倒重建,采取盡可能增加更多新開發量的規劃決策,而對于城市更新地區已有的社會、經濟、文化等特點考慮較少,對此有必要進行深刻的反思。

  認識問題后,就要有相應的目標設定。當前,城市更新是以城市建成環境為對象,通過政策和實踐來修補和解決城市問題,整合、引導城市建成環境活化提升,實現城市社會、經濟、文化以及物質環境等多方面可持續發展的目標體系。

  首先,城市更新應設定社會更新、進步的目標,更新前后地區社會關系以及社會狀態的變化應該成為城市更新的先決議題,包括尊重社區居民、業主、租戶等人群的更新意愿,社區的收入水平、公共服務水平以及治理水平是否得以提升等,應該成為城市更新決策必須考慮的社會目標。

  其次,城市更新決策的經濟目標應該建立在尊重現有權屬人經濟收入不降低的前提下,結合更新區位引入合適的業態,通過政府協調城市公共利益、社區既有利益與相關開發主體的利益,以實現共建共治共享為衡量標準。

  第三,城市更新應該設定清晰的文化目標,建成環境包含的文化屬性代表著獨具特色的城市文化,是城市的魅力所在。城市更新中傳統文化傳承與現代文化引入的關系、原居民社會與場所情境的關系處理尤為重要。對于歷史文化街區的城市更新,歷史文化保護優先也將成為城市更新的基本原則。

  最后,城市更新的物質目標應該是空間環境品質的優化提升。城市更新過程中不能通過壓縮、減少公共空間來追求開發增量,而應該以容納更加優質的公共服務為宗旨,通過改善公共環境、道路交通、市政設施等手段,提供更高品質的空間環境來滿足城市高質量發展的要求。

  城市更新決策應重視制度創新

  城市更新不同于以往建設新城新區為主要形式的城市開發建設,主要是對建成環境從空間形態、功能組織以及設施配置等方面進行優化,并協調各種既有的社會關系以獲得更好的環境品質。城市更新一般需要新的資源注入,必然涉及對既有利益進行復雜的重組和再分配。為了避免利益重組的過程中出現難以協調的局面,在城市更新決策過程中應該重視制度創新,并以實現經濟、社會、文化、物質環境目標并重的結果最優為導向。

  首先,需要通過制度創新來明確城市更新的基本職責是維育建成環境,拓展職責是協調城市再開發。相應基本職責,城市更新工作應該能夠對城市中的物質性老化有所作為,包括相關責權利的設定和規范,如公共領域的公共環境和公共服務設施的高品質維護、歷史文化遺產的精細化保護;私人領域的建筑加固、修繕、功能置換升級;社區層面的環境維護、設施更新等,涉及責任主體設定、資金安排統籌等一系列制度建設,確保建成環境始終以高品質承載居民美好生活。相應拓展職責,城市更新工作應該對物質老化嚴重的建成地區積極作為,以合適的地區再開發為手段,引入優質資源,制定符合社會、經濟、文化發展目標的更新改造方案,促成政府、社區與市場的共建共治共享,并克服其對外部周邊地區的負效應,涉及聯合開發、社區規劃等一系列制度支持,確保建成環境在更新中激發城市活力,承載城市創新。

  其次,城市更新是一項社會過程屬性顯著的公共管理行為,需要建立有效的社會協同平臺,作為城市更新成為新時代城市建設新常態的積極應對。制度建設方面,一是設定城市更新中各類項目或建設行為的行政許可權,以及相應公共資金的配套投入等。二是搭建政務服務、專業服務和社會參與相融合的平臺,增強市民的責任感和歸屬感,協助業主采取共商共治的集合行動,開展基于共同締造的更新方案設計和利益協調,注重地區活力和環境品質的提升以及發展利益的共享。比如,廣州已經積累了從“三舊”改造到城市更新的制度及實施經驗,各類城市建成區的更新已經初步探索了適應性的策略。新時代城市更新工作應該以持續深化改革的創新精神,更加包容、更多共享,朝著老城市新活力的總體目標前進。

  總的來說,城市更新強調建成環境改善的同時,應不減損原有權利主體的權益,注重公平,倡導社會認同,并不斷實現社區共同體自我更新和可持續發展的社會進步。這既是一個深刻的社會培育過程,也是一個系統的城市治理能力提升過程。城市更新是對一座城市發展能力的全面挑戰,也是對一座城市創新能力的綜合考驗,反映城市的內在價值,可見于城市的日常生活,是一個利益協調、格局重構、協同創新、持續優化的經濟、社會進程。

  (作者系華南理工大學建筑學院副院長,粵港澳大灣區規劃創新研究中心主任)

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